地处西北内陆的宁夏干旱少雨，过去长期面临水资源匮乏和用水效率不高并存的困局。今年以来，宁夏全面深化用水权改革，探索利用市场化手段高效配置水资源。首张用水权证颁发，首宗地下水权交易成交，首笔用水权抵押贷款发放……宁夏用水权改革正为高质量发展蓄能。

但记者调研了解到，在改革初期，群众对用水权认识不足，确权还存在一些阻力。此外，地方普遍担心未来市场无水可卖，存在“惜售”心理，市场预期供给不足。受访干部群众建议通过加强政策解读消除顾虑，完善交易机制、计量体系、奖补政策等，推动改革稳步推行。

将用水权改革作为“关键一招”

宁夏是全国水资源最为匮乏的省区之一，全区整体可消耗水资源为41.5亿立方米，当地可耗水资源仅为1.5亿立方米，经济社会发展主要依靠国家分配的40亿立方米过境黄河水。但过去宁夏用水效率总体不高、用水结构不优，据统计，宁夏人均用水量是全国的2.2倍，万元GDP用水量是全国的3.1倍，农田灌溉水有效利用系数为0.55，低于全国平均值。

今年起，宁夏将深化用水权改革作为破解水资源困局的“关键一招”，通过优化分配用水量、精细核定用水权、合理确定用水价、构建市场化机制、建立监测监管体系等系列改革措施，探索建立市场主导、政府调控的节水用水体制机制，推动用水方式从粗放低效向节约集约转变。

早在2014年，宁夏就被列为全国水权改革试点，促成了部分水权转换和交易项目，但确权不够彻底，杠杆作用还不明显。据宁夏水利厅用水权改革工作专班骨干暴路敏介绍，本次用水权确权更为精细：确权对象为农业、工业等所有生产用水，且首次将规模化畜禽养殖业纳入;过去农业用水权只确权到乡镇或干渠直开口、用水大户，公共供水管网覆盖范围内的工业企业也未确权，而这次农业用水确权到村组或最适宜计量单元，工业则全部确权到户。

此外，确权方法也更加公平有效。宁夏研究出台了“以水四定”管控方案，为各行业“量体裁衣”建立了用水定额标准体系，并按定额进行确权，将“以需供水”变为“定额管理”。“以前多用水就多给确权，谁管理粗放或未高效节水，就会占用别人的水资源，现在超出定额就要到市场去买用水权指标，这样才能真正倒逼用水主体改变用水方式。”暴路敏说。

在改革中，宁夏还探索用水权绿色金融，将生态资源变成生态资产。地处六盘山腹地的泾源县是黄河二级支流泾河流域的水源涵养区，11月16日，泾源县颁发宁夏首张用水权证，近日宁夏地方银行又在人民银行固原市中心支行指导下，以用水权证为质押，向泾源县一家肉牛养殖专业合作社发放贷款110万元。“用水权质押贷款提升用水权价值，增强用水权流动性，拓宽企业融资渠道，也能增强企业节水意识。”人民银行固原市中心支行行长梁非哲说。

确权面临阻力 市场存“惜售”心理

宁夏选取了青铜峡市、平罗县等5个重点县区和1个化工能源基地作为示范区，计划今年底前完成用水权确权。基层干部群众认为，用水权改革真正体现了水的资源价值，但过程中还面临一些阻力和担忧。

——群众认识不足，确权遇到一定阻力。农业用水权按实际有效灌溉面积确权，与土地承包确权面积差距较大，情况复杂，易引发矛盾。青铜峡市邵岗镇农业综合服务中心水利专干王建宁说，部分农民自发开荒面积大，过去只按土地确权面积交水费，剩余则被村民“大锅水”均摊，此次用水权确权后要多交水费，这部分农民不愿签字确认。此外，企业获得用水权要额外缴纳用水权使用费，增加了生产成本，与政府招商引资时对企业的优惠政策相抵触，部分企业办理取水手续积极性不高。

——担心无水可买，市场存“惜售”心理。宁夏规定已获得取水许可的企业要按照新核定量重新确权，新改扩建的工业企业只能通过市场购买用水权，很多企业担心未来买不到水不愿核减水量。“企业后续发展在水资源上肯定会形成竞争，万一以后效益好要扩大规模，市场没水可买怎么办?”平罗县一家民营企业负责人说。

各市县区考虑后续发展用水需求，出让用水权的积极性不高。基层干部担忧，短期内市场供给不足可能影响经济发展。一位县级水务局局长告诉记者，宁夏向该县“十四五”期间分配的工业用水指标当前几乎用尽，明年新增工业项目面临用水难题，“农业节水解决工业用水至少需要一年节水周期，我们困惑的是，难道这一年甚至更长一段时间工业不发展了吗?”

——法治体系不健全，改革缺上位法支撑。现行《水权交易管理暂行办法》为水利部2016年发布，我国水权交易市场发展至今，交易类型、交易方式等发生了很大变化，面临诸多的管理、技术、法律等问题。暴路敏表示，宁夏用水权改革许多举措较新，如工业企业用水权有偿取得、水资源税由末端改前端征收、用水审计等缺少上位法支撑，工作推行过程中“腰杆子”不硬。

细化政策解读 完善配套机制

受访干部期盼，国家能从政策方面给予宁夏用水权改革更多支持，同时，建议下一步细化政策解读，完善相关配套机制，稳步推进改革。

首先，加强政策解读，凝聚群众共识。许多群众对水资源的商品性和用水权意识还较为淡薄，王建宁等建议在政策解读中厘清利害关系，要强调用水权确权不仅涉及缴费，更多是把权利确给用水主体，日后可通过交易节余的用水权从中获益。一些企业期盼政府能多到企业培训，加强政策指导，打消企业疑虑，同时出谋划策帮助企业促进节水转型。

其次，完善交易机制，激活用水权市场。宁夏规定跨行业用水权交易及工业企业在自治区一级市场开展交易，二级市场为县域内农业用水权交易市场。一些受访基层干部认为，未来最活跃的是二级市场，建议适度放宽放活二级市场，将少量跨行业交易主动权交给县区，方便交易。此外，宁夏还预留了2%的用水权指标用于重大决策刚性用水，受访者建议完善预留指标触发投放机制，适时调节和激活市场。

再次，综合多方资金，提升计量水平。精准监测计量是水权交易的基础，由于投入不足，目前全区计量设施覆盖度还远远不够。暴路敏建议，政府配套项目资金给予财政支持，地方政府拿出部分水资源税收入用于灌溉体系现代化改造。同时，本着谁使用谁受益的原则，可广泛筹集社会资金并建立节水奖补机制，引导社会共同节水。

(记者 马丽娟)

关键词： 深化 用水权 改革 高效配置 水资源